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原标题:党国英:农村产权改革:认知冲突与操作难题

浏览次数:168 时间:2019-10-06

进入专题: 土地制度   产权改革   集体经济  

党国英--中国社会科学院农村发展研究所研究员,宏观经济研究室主任、博士生导师,国务院特殊津贴获得者。

党国英 (进入专栏)  

谈土地制度改革与中国未来发展,首先就要问中国未来是个什么样子。新一届领导人说中国要在2049年成为世界繁荣、富强、民主的国家,我的理解就是让中国成为“美丽中国”、“富裕中国”、“健康中国”,“平等中国”、“自由中国”、“民主中国”。土地制度改革与这六个方面有非常密切的关系,围绕着这六个方面,再来看土地制度改革。

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从“六个中国”看土地制度改革

    

第一是“美丽中国”。先谈一个公式:人+公地=掠夺资源。“人+土地”不一定形成对资源的掠夺,但是“人+公地”就会。在少人、无人的地方,可以实行土地公有制。但是多人的地方,若加上公地,要防止资源的掠夺,就一定要付出很高的制度成本。

   摘 要 完成农村产权改革的艰巨任务,必须破除关于产权的意识形态的规定性,用技术性思维理解产权改革的意义。国民共同共有产权、社区共同共有产权、按份共有产权以及私人产权,各自适用于不同经济属性资产配置要求,如果错乱配置必导致效率、平等与稳定的同时缺失。中国传统集体经济制度的主要弊端,便是用唯一的社区共同共有产权形式配伍复杂的农村社会经济活动,将农民的社区成员权与经济组织成员权搅和在一起,引起一系列基本社会经济关系的扭曲。农村产权改革的基本方略,是依据产权配置的技术性要求,在农业经济的竞争性领域以农民可退出的合作经济组织替代现行集体经济组织,形成可交易的成员权;在农村公共服务领域以普惠性的社区共有产权替代以户籍为取舍标准的歧视性共有产权,形成平等的居民权。改革的突破口是土地承包权或集体股权的明晰化、土地要素的市场化以及政府对土地规划及用途管理的科学化。

中国实行公地制度,又有十多亿的人口,有没有掠夺资源这个问题存在呢?在我看来,比比皆是。比如说城市极低的经济密度,这就是对资源的掠夺。中国每平方公里城市建成区所产生的G D P大概是日本的1/10,土地浪费严重。中国有大规模的违章建筑,在欧美国家几乎看不到违章建筑。违章建筑严重破坏了中国城市景观,甚至在北京的一些非常著名的地方至今还有违章建筑,拆不了。还有不断扩展的“空心村”,现在全国平均水平估计在30%左右,也就是说一个村庄里有很多房屋,院落、房屋挂着锁头,一年四季基本上没有人住。

   关键词 土地制度 产权改革 集体经济

中国社会有一个重要特点:“围墙社会”。公安部、商务部前面有围墙,北大、清华等各个大学都是围墙,围墙社会严重破坏了城市景观。欧美地区的围墙是非常少的,在伦敦,除了古堡有老围墙之外,连白金汉宫的围墙也非常小,小到仪仗队要活动的时候必须在围墙的外面,首相办公的地方是没有围墙的。为什么说“围墙社会”也是对资源的掠夺呢?把这个地方围起来,不允许别人使用,有门卫,要进去就会有人干涉。还有无审美水平的景观设计,但中国无审美水平的景观设计还有很多。地表污染、地下污染让人触目惊心,秀美风景地带多被公共部门独占。

  

第二是关于“富裕中国”,可从两个方面来理解富。首先是恩格尔系数低。一个国家国民的富裕,一定意味着低恩格尔系数。恩格尔系数就是家庭支出中用于食品的支出。中国城乡居民的恩格尔系数大概是35%左右。一般发达的西方国家,恩格尔系数都在15%以下。富裕本质是劳动生产率提高,恩格尔系数低,说明农业部门的劳动生产率高,国民可以用较少的劳动时间就能够解决吃饭问题。

   早在五年前的中共十七届三中全会上,党中央就已经提出了很积极的农村经济体制改革方案:一是要调整“统分结合的双层经营体制”,使集体经济这个层次向农民合作社转变;二是明晰土地产权,实现农民的土地承包经营权长久不变;三是建立城乡统一的建设用地市场。这三项改革意见如果落实,其意义不可估量。但是,在过去五年里,中央政府一直没有出台具体的改革方案,个别试点地区的经验也没有总结推广。十八届三中全会的有关文件扼要重申了前述改革路径,但有关官员对文件的解读却引起不小争论。本文拟对改革的一些认识问题作一讨论,并提出克服改革难题的一些意见。

同时,恩格尔系数低意味着国民创新活力足。创新来自劳动者,劳动者能够尽可能地按照自愿、兴趣原则选择职业,才能创新。吃饭问题解决了,选择职业出于兴趣爱好,出于各自的比较优势,才能找到创新的持久动力。要达到这个目的,必须提高农业劳动效率,而农业劳动效率的提高跟土地制度息息相关。

  

中国当前农业生产成本比较高,农业劳动生产率大概是美国的1%。这跟土地制度有什么关系呢?规模对成本的影响很大。通过土地的整理,可以增加15%的优质土地,通过村庄整理,可增加5%优质耕地,通过规模经营,则可以影响80%以上的农业生产成本。在江苏调研时一个农民跟我说,如果他承包的这块地租期不是五年、十年,而是十五年以上,他可以自己整理这一块土地,而且整理的费用不用政府拿钱,就可以将土地的租金提高10%- 20%。为什么不能将租期由5年提到15年呢?这就跟土地制度有关系。恩格尔系数要下降,必须要改革土地制度。

   一、产权:由意识形态概念转变为技术性概念

富裕中国还有一个标志,这就是中产阶级要成为社会的主体。中产阶级要有安身立命的财富,特别是在基础设施好的环境里有独栋房屋,或与此等价的金融资产。这是欧美国家中产阶级的特征,他们的穷人一般是住在楼房里。如果对独栋房子的面积做限制,一个家庭用160平米来造房子,以100平米为地基盖房子,二层就是200平米,60平米作为院子,一亩地可以解决四户人家的独栋房子。如果是1亿亩,可以做4亿户,一户人家假定是4口人,16亿人口,4亿个家庭,用1亿亩来解决他们独栋房子的问题,行不行呢?原来认为做不到,缺地。真的缺吗?

   (一)重新认识产权设置的功能

现在的土地制度是不是允许中国多数家庭能够有独栋房屋呢?有关部门法规不允许,它们有容积率指标。

   在过去很长的时期内,我们紧紧地把产权制度设置的功能与意识形态捆绑在一起,束缚了我们的思想,妨碍了我们搞活经济体制的手脚。这个局面必须打破。

第三是“健康中国”。这个问题主流的学者和政策研究者干脆不关注,健康分为“主动健康”和“被动健康”。“主动健康”有两个因素,一个是营养,一个是人口密度。前面已经讲过,吃饭成本降低了才有可能提高营养水平,这跟土地制度有关系。人口密度为什么跟健康有关系呢?这个问题目前被严重忽视了。

   意识形态是执政党的一整套合法性认识规范。这种认识规范必须得到民众的认同才有效力。多年的实践证明,受民众认同的合法性认识规范主要与结果有关,而不是与手段有关。邓小平深得此中三昧,提出了著名的“猫论”,但我们没有真正领会他的思想,突出的表现便是对与产权相关的问题不求甚解。

我特意查阅了资料,社会心理学家通过研究发现,人口密度越高,人的心态越不好,脾气差,人际关系不友好。这种心理上的紧张,会影响到生理上的问题,导致易患病。中国从城市平均密度来说其实不高,城市建成区每平方公里大概是1万人左右。可是中国城市居住区的人口密度非常高。城市中的大广场、大马路、大绿地,房屋的设计,也就是城市规划,一般将居住区面积占城市总面积的比例压在25%以下。欧美国家的情况在中国不容易看到,欧美的中小城市,你去找市政府大楼可能找不到,因为没有显著的标志,楼房跟周围居民的住宅没有什么差别。北京密度最高的一个社区,就是在北五环外天通苑,每平方公里5万人。

   成功的改革应该在效率、平等及社会稳定诸方面求得增益,并找到一个大致适当的、动态的平衡点。这应该是意识形态的核心所在。如果把某种达成此目标的手段看作为意识形态的要素,不仅徒增体制僵化,还使利益集团关系变得凝固,产生失去民心的风险。

中国特色的城市化道路,就是希望大家住得密一些,可以不开车,要绿色、环保、低碳。其实不是这样的,中国人该买车还是要买,甚至买车的冲动超过欧美国家,这是很有意思的事情,其实是人性使然。

   产权理论研究表明,产权关系的类型与经济发展的技术类型有密切关系。例如,在农耕文明时期,土地产权不仅满足私人物品生产的需要,还要满足公共品供给的需要,所以,无论东方还是西方,除无人、少人的土地由君主所有外,一般的耕地都有可能划出一部分作为“公地”。进入工业文明时期后,政治家有了解决公共品供给问题的新的手段,创立了公共财政,一般不再会将可耕地划出一部分作为“公地”来满足社会的公共品需求。现代社会可以有公地,但它不会是可耕地。如果哪一个国家将耕地拿来满足公共需求,意味着这个国家还处于农耕文明时期,或者意味着这个国家的产权制度设置不合理。历史逻辑表明,我们只需要把产权设置看作一个自然的技术性的问题即可。一定的产权当然对社会平等有影响,但人为地大规模否定在历史上长期存在的产权关系,常常不能增进平等,更导致效率的巨大损失。

中国人在飞机上吵架、打架,因为心情不好。欧美人说中国人不会笑,怎么会笑呢,因为心情压抑、紧张,一个单元里对面住的是谁你也不知道,如果人口密度低的话你会主动地拜访。到了边远的西藏、新疆,不用问什么民族,他看见你就会笑。人与人之间的紧张,对私密空间的压榨,保持戒备。这个问题被我们忽视了,现在中国人认为吃饭是头等大事,心理生理的健康都不必要。

   (二)“产”与“权”结合的机理

第四是“平等中国”。不是绝对的平等,我指的是公共领域的平等,面对基本的公共资源要平等。土地制度给我们提供了解决办法吗?也没有。中国家庭拥有的土地面积是多少呢?有一些人讲在中国建立一个土地私有制,比如说城市土地,大家的住房是70年的使用权,好了,70年到期之后肯定是合同仍然有效,可能再来一个70年,甚至不收费,所以说这种土地其实就是私有的。这个说法我认为不对。为什么不对?即使说70年到期之后,不收费续这个合同,这个土地也不是私有的,因为无法分割哪一块土地是你的,因为住的是楼房,充其量是这个社区共同占有土地,它是“社区公有制”,这种社区公有制有一个特点,就是卖房子就意味着你可以退出,不像中国的集体经济很难退出,所以其实它不是私有制。农村的农民对宅基地拥有一种类似土地私有权,充其量可以这么说,但是这个权利的可靠程度高吗?也不是。

   把产权设置看作一种技术性事件,需要知道其中“产”与“权”的技术性联系。

第五是“自由中国”。它与土地制度的关系更密切。的确,没有无边界的自由。人的生活可分为两个领域,一个是公共领域,一个是私人领域,在私人领域不受干涉,到了公共领域自由要受到约束。自由的前提和保障是公正原则,最大的公正原则是公共领域的平等,私人领域不要讲平等,但在公共领域讲平等。现在的问题是什么呢,是公权大量侵占了私权,公权只应该在公共权力领域使用,无论什么制度,都不应该干预私权。

   第一,因为“产”是一个渐变的谱系,“权”也会与之相适应,有某种过渡性或渐变性。任何一项经济活动,只要“外部性”很小,即只要其私人利益和公共利益不发生明显冲突,就可认定其有私人属性,相反,则可认定其有公共属性。在实践中,虽然这两种属性是“渐变的谱系”,并没有严格的界限,但不能由此认为无法进行制度设计。这要求我们的产权设置不能走极端。在竞争性领域,不同情形下的竞争性会有差异;在公共性领域,不同具体方面的公共性也会有差异,这就决定了“权”的设置要具体化。即使一项经济活动有公共性,也不一定要搞共同共有产权。政府可以设置私人产权,而通过类似用途管制的办法,对私人产权进行分割或约束。在市场经济发达国家,这很普遍。

最后一个是“民主中国”。中国一定要树立一个理念,“自由”先于“民主”,一定要在私人领域去维护我私有权利,而这个私有权利在经济领域的突出表现就是对土地的拥有。未来要建立“民主中国”,就是要有一个私人的空间,要让自由成为民主的前提,要让官方、官员的权力“含金量”变小,尽可能地小,这些都跟土地制度有关系。

宝马娱乐bm7777线路,   第二,在私人物品生产的竞争性领域,一般奉行竞争性的“要素分配原则”,出资者得利润,出力者得工资,献地者得地租。在这里,与“产”所匹配的是“独占权”。任何要素都没有投入的人士,不能直接获得报酬;如果他的生存成了公共性问题,则要由公共部门加以解决。违反了这样的原则,任何一个社会都将掉入低效率陷阱。中国农村的传统集体经济之所以要改革,盖因为这个制度将一种“集体成员权”看作获取收益的依据,而这个成员权又与“户口”相联系。这是中国农村各种乱象的总根源。

建立和维护多元土地所有制

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